DPWV: Positionspapier „Ausgrenzungsprozessen bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen entgegentreten und dafür die Hilfen der Sozialgesetzbücher neu justieren”

Der PARITÄTISCHE hat sich mit der Lebenssituation von mehrfach benachteiligten Jugendlichen und jungen Erwachsenen befasst und die bestehenden Hilfen nach den Sozialgesetzbüchern II, III und VIII einer kritischen Analyse unterzogen. Der Verband hat im Ergebnis festgestellt: Die Hilfen müssen dringend verbessert werden, um sozialen Ausgrenzungsprozessen von jungen Menschen entgegenzuwirken und möglichst allen jungen Menschen Teilhabe an Beruf und Gesellschaft zu ermöglichen. Wesentliche Grundlage hierfür soll eine rechtliche Neujustierung der Regelungen für junge Menschen in den Sozialgesetzbüchern sein.

Die unten stehenden Vorschläge zur rechtlichen Neujustierung der Hilfen für junge Menschen wurden in einer Arbeitsgruppe unter Federführung des PARITÄTISCHEN erarbeitet.

Der PARITÄTISCHE dankt herzlich den Mitwirkenden in dieser Arbeitsgruppe:

Mara Dehmer, Diana Eschelbach, Dr. Jonathan Fahlbusch, Tina Hofmann, Dr. Thomas Meysen, Thomas Niermann, Dr. Thomas Pudelko, Prof. Dr. Peter Schruth, Prof. Dr. Stefan Sell, Prof. Dr. Helga Spindler, Hans-E. Steimle, Norbert Struck, Prof. Dr. Dr. h. c. Reinhard Wiesner

 

1.     Rolle der Jugendsozialarbeit im Hilfesystem neu bestimmen

Einleitung

Das Heranwachsen vieler Jugendlicher ist belastet. Insbesondere verwehrte oder nur eingeschränkte Zugänge zu Bildung, Arbeit und Berufsausbildung, ungesicherte materielle Existenz und fehlende Teilhabe an der Gesellschaft machen dies deutlich. Gelingendes Erwachsenwerden, das junge Menschen zu eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeiten heranreifen lässt und ihnen Teilhabe an der Gesellschaft und im Berufsleben ermöglicht, ist gefährdet, wenn es nicht gelingt, diese Barrieren zu beseitigen oder zumindest deutlich abzumildern. Konkret betroffen sind z. B. jugendliche Schulabbrecherinnen, deren schulische Integration trotz vorheriger Hilfen dauerhaft zu scheitern droht, junge Menschen, die so stark mit mehrfachen Problemlagen und Belastungen (z. B. psychischer Erkrankung, Schulden, familiären Konflikten, Suchtmittelgefährdung) zu kämpfen haben, dass sie keine altersgemäße Entwicklung erreicht haben oder verhaltensauffällige Jugendliche, die bereits mehrere Maßnahmen der regulären Arbeitsförderung durchlaufen haben und beim Eintritt in das Arbeitsleben dauerhaft zu scheitern drohen.

Der PARITÄTISCHE spricht sich dafür aus, die Angebote der Jugendsozialarbeit gem. § 13 SGB VIII für diese jungen Menschen so zu stärken, dass ihrer drohenden gesellschaftlichen und beruflichen Ausgrenzung verlässlich entgegengewirkt werden kann. Die Jugendsozialarbeit bietet umfassende Sozialisationshilfen zur schulischen und beruflichen Ausbildung und zur sozialen Integration benachteiligter junger Menschen. Sie entwickelt mit Jugendlichen tragfähige und ganzheitliche Lebensperspektiven, zu denen auch, aber nicht nur die Arbeits- oder Ausbildungsstelle gehört. Ebenso geht es um die Ermöglichung des selbstständigen Wohnens, das Leben ohne Suchtmittel und die Konfliktlösung mit den Eltern. Die Jugendsozialarbeit in der Jugendhilfe tritt der sozialen Ausgrenzung von jungen Menschen entgegen, indem sie eine zweite oder dritte Chance für gescheiterte Jugendliche vergibt und ihre Hilfe nicht davon abhängig macht, ob eine Notsituation vermeintlich selbst verschuldet ist.

Sie hat den Anspruch, Jugendliche aktiv und kooperativ in die Problemlösung einzubeziehen und vermag häufig selbst Jugendliche mit einer „Totalverweigerungshaltung“ z.B. durch aufsuchende Arbeit zu erreichen.

In der Praxis erfolgt die Förderung der Jugendsozialarbeit derzeit nur auf sehr geringem Niveau; insgesamt standen im Jahr 2008 für die Jugendsozialarbeit Mittel seitens des Bundes, der Länder und Kommunen in Höhe von rund 340 Mio. € zur Verfügung, dies sind lediglich 1,4 % der Ausgaben der Kinder- und Jugendhilfe. Die kommunalen Jugendämter verausgabten sogar lediglich 1,2 % ihrer Mittel für die Jugendsozialarbeit. Ein erheblicher Teil der Jugendämter verfügt über kein eigenes Personal, das der Jugendsozialarbeit zuzurechnen wäre. Nur ein Drittel der Jugendämter bezieht die Jugendsozialarbeit in ihre Jugendhilfeplanung ein. Die Förderung der Jugendberufshilfe ist in den letzten Jahren stark rückläufig (-20 % zwischen 2004 und 2008); nur noch 41 % der Jugendämter sagen, dass bei ihnen Angebote der Jugendberufshilfe vorhanden bzw. bekannt sind.^[4]Flächendeckende und vor allem verlässliche Hilfsangebote der Jugendsozialarbeit für die oben genannten Jugendlichen, die am meisten auf Unterstützung angewiesen sind, stehen somit nicht zur Verfügung.

Der geringe Stellenwert der Jugendsozialarbeit in der kommunalen Jugendhilfepraxis lässt sich zu einem gewichtigen Teil mit der wenig verbindlichen Rechtsqualität des § 13 SGB VIII und dem Vorrang-Nachrangverhältnis des § 13 SGB VIII zu den Leistungen der Arbeitsförderung nach den Sozialgesetzbüchern II und III erklären. So ist es weitgehend in das Ermessen der Jugendämter gestellt, in welcher Weise sie die Angebote der Jugendsozialarbeit finanzieren und ob sie hierbei eher minimalistisch oder großzügig vorgehen.^[5] Hinzu kommt, dass die sozialpädagogisch begleiteten Ausbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen gem. § 13 Abs. 2 SGB VIII nach überwiegender Rechtsmeinung als nachrangig zu den Arbeitsförderungsleistungen des SGB II und III angesehen werden.

Selbst mehrfach benachteiligte Jugendliche werden daher in der Praxis, soweit diese hilfebedürftig und erwerbsfähig sind, meistens allein von den ARGEn bzw. Optionskommunen betreut. Die Grundsicherungsstellen stoßen bei der oben benannten Zielgruppe nach vielfältigen Rückmeldungen der ARGEn und Optionskommunen wie auch nach Erkenntnissen des IAB zur Umsetzung des SGB II für Jugendliche^[6] an ihre Grenzen; weder können sie die jugendhilfespezifischen Förderbedarfe z. B. den Ausgleich sozialer Benachteiligungen oder Hilfen zur Persönlichkeitsentwicklung und zum gelingenden Erwachsenwerden decken, noch nennenswerte Erfolge bei ihrem ureigenen Auftrag erreichen, die Hilfebedürftigkeit durch Arbeitsmarktintegration zu überwinden. Die oben genannten Jugendlichen mit mehrfachem Unterstützungsbedarf werden so nicht ausreichend gefördert. In der Folge drohen dauerhafte Alimentierung und soziale Ausgrenzung junger Menschen.

Auch die Arbeits- und Ausbildungsförderung der Arbeitsagenturen nach dem SGB III erweist sich für diese Jugendlichen als unzureichend. Im Vergleich zur Grundsicherung für Arbeitssuchende gibt es dort sogar noch zusätzliche Barrieren gegenüber benachteiligten Jugendlichen. Dazu zählen insbesondere die Komm-Struktur der Berufsberatung oder die Ausbildungsreife als Zugangsvoraussetzung in der Ausbildungsstellenvermittlung und als vorherrschendes Maßnahmenziel bei Berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen.

Der PARITÄTISCHE regt vor diesem Hintergrund an, folgende Neujustierungen der Hilfen für junge Menschen in den Sozialgesetzbüchern vorzunehmen:

 

1. soll für Jugendliche, deren berufliche und gesellschaftliche Integration gefährdet ist, ein „harter“ Rechtsanspruch auf Leistungen der Jugendsozialarbeit im SGB VIII kodifiziert werden. Für benachteiligte Jugendliche, die nicht zu dem engeren, mehrfach benachteiligten Personenkreis zählen, bleibt es bei den bisherigen Regelungen der Jugendsozialarbeit.

2. ist mit diesem Vorschlag verbunden, das Verhältnis von Arbeitsförderung und Jugendhilfe für die o.g. integrationsgefährdeten Jugendlichen neu zu bestimmen. Die Angebote der Jugendsozialarbeit nach dem SGB VIII sollen für diese jungen Menschen vorrangig gegenüber den Eingliederungsleistungen des SGB II bzw. des SGB III greifen.

Soweit hiervon erwerbsfähige Hilfebedürftige aus dem Rechtskreis SGB II betroffen sind, erhalten diese jungen Menschen die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes weiterhin von den Grundsicherungsträgern. Die Arbeitsagentur bzw. Optionskommune wird in diesem Fall am Hilfeplanverfahren für die Gewährung von Leistungen der Jugendsozialarbeit gem. § 13 SGB VIII beteiligt.

3. geht mit dem Vorschlag notwendig einher, dass die neue „harte“ Pflichtaufgabe der Jugendsozialarbeit nicht allein durch die Jugendämter finanziert wird, sondern sich die Bundesagentur für Arbeit und die Grundsicherungsträger, die bislang für diese Jugendlichen Eingliederungsleistungen finanzieren, an den Kosten beteiligen. Dies ist sachgerecht, weil die umfassenden Angebote der Jugendsozialarbeit auch Anteile der Ausbildungs- und Beschäftigungsförderung beinhalten. Es wird eine pauschale Kostenbeteiligung der Arbeitsagenturen und Grundsicherungsstellen vorgeschlagen. Vorbildfunktion hat eine Bestimmung im Pflegeversicherungsgesetz, die vorsieht, dass sich die Pflegekassen an den Kosten in stationären Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen beteiligen.

 

1.2. Vorschläge für Gesetzesänderungen:

Änderungen im SGB VIII

1.

§ 13 Abs. 4 SGB VIII wird wie folgt gefasst:

„(4) Erwerbsfähige junge Menschen, deren eigenverantwortliche Lebensführung oder Eingliederung in die Gesellschaft oder das Erwerbsleben gefährdet ist, haben Anspruch auf Leistungen nach den Absätzen 1 bis 3. Für die Leistungsgewährung ist die Aufstellung eines Hilfeplans erforderlich; bei der Aufstellung des Hilfeplans für erwerbsfähige Hilfebedürftige, die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende erhalten, ist der nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 des Zweiten Buches zuständige Träger zu beteiligen. Das zuständige Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend regelt im Einvernehmen mit dem für die Grundsicherung für Arbeitssuchende zuständigen Ministerium durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats das Nähere über die Abgrenzung des Personenkreises.“

 

2.

Der bisherige Abs. 4 wird Abs. 5

 

3.

§ 10 Abs. 3 SGB VIII wird wie folgt gefasst:

„Die Leistungen nach diesem Buch gehen Leistungen nach dem Zweiten Buch vor. Leistungen nach § 3 Abs. 2 und 14 bis 16 des Zweiten Buches gehen den Leistungen nach diesem Buch vor. Dies gilt nicht für Leistungen nach § 13 Abs. 4.“

 

Änderungen im SGB II:

1.

§ 5 Abs. 2 a SGB II (neu) wird wie folgt gefasst:

„Auf junge Menschen, die Leistungen nach § 13 Abs. 4 des Achten Buches erhalten, finden § 3 Abs. 2, der Erste Abschnitt des Dritten Kapitels sowie § 31 keine Anwendung.“

 

2.

In § 15 Abs. 1 SGB II wird nach S. 1 folgender Satz eingefügt:

„Der örtliche Träger der Jugendhilfe ist am Abschluss der Eingliederungsvereinbarung mit einem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, der das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, zu beteiligen, sofern dies zur Sicherstellung des Hilfeprozesses notwendig ist oder der erwerbsfähige Hilfebedürftige dies beantragt.“

In Abs. 1 wird an Satz 7 folgender Halbsatz angefügt: „Abs. 1 Satz 1 gilt entsprechend“.

 

3.

In § 16 SGB II wird folgender Absatz 6 eingefügt:

„Erhalten junge Menschen Leistungen nach § 13 Abs. 4 des Achten Buches, so erstattet die Bundesagentur für Arbeit oder der zugelassene kommunale Träger zur Abgeltung der Aufwendungen X^[7] Prozent der aufgewendeten Kosten. Hiervon ausgenommen sind Aufwendungen für Maßnahmen an allgemein bildenden Schulen und berufsbildenden Schulen.“

 

Änderung im SGB III:

1.

In § 22 SGB III wird Abs. 5 eingefügt:

„Erhalten junge Menschen Leistungen nach § 13 Abs. 4 des Achten Buches, so erstattet die Bundesagentur für Arbeit zur Abgeltung der Aufwendungen X Prozent der aufgewendeten Kosten, soweit nicht der Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende zur Kostenerstattung verpflichtet ist. Hiervon ausgenommen sind Aufwendungen für Maßnahmen an allgemein bildenden Schulen und berufsbildenden Schulen.“

 

1.3. Begründung der Gesetzesformulierung:

Änderungen im SGB VIII:

Zu 1:

Erwerbsfähige Jugendliche, deren eigenverantwortliche Lebensführung oder deren soziale bzw. berufliche Integration gefährdet ist, erhalten einen Anspruch auf Hilfen der Jugendsozialarbeit. Die neue Regelung richtet sich gezielt auch an Jugendliche im Rechtskreis des SGB II, die im dortigen Hilfesystem nicht die benötigten Unterstützungsleistungen erhalten.

Da die Hilfen der Jugendsozialarbeit für diesen Personenkreis auf einen im Einzelfall festzustellenden individuellen Hilfebedarf beruhen, soll ein Hilfeplanverfahren im Sinne des § 36 Abs. 2 SGB VIII genutzt werden.

Es ist vorgesehen, die Arbeitsagenturen als Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende bzw. die zugelassenen kommunalen Träger an diesem Hilfeplanverfahren zu beteiligen, wenn es sich um erwerbsfähige Hilfebedürftige handelt.

Durch Rechtsverordnung sollen die Voraussetzungen für eine klare, handhabbare und verbindliche Abgrenzung zwischen den Leistungen nach SGB II und denen nach § 13 Abs. 4 SGB VIII geschaffen werden. Die Umsetzung des Rechtsanspruchs gemäß § 13 Abs. 4 SGB VIII macht eine genaue Definition des Personenkreises der sog, integrationsgefährdeten Jugendlichen erforderlich. Es handelt sich um junge Menschen mit mehrfachen Problemen und einem erheblichen Unterstützungsbedarf.

Zur Zielgruppe sollen insbesondere gehören:

•  Jugendliche SchulabbrecherInnen, deren schulische Integration trotz vorheriger Hilfen dauerhaft zu scheitern droht;
•  Junge Menschen mit mehrfachen Problemlagen bzw. Belastungen wie z. B. psychischer Erkrankung, Schulden, schwieriger familiärer Situation, Konflikten im sozialen Umfeld, Suchtmittelgefährdung, starken Verhaltensauffälligkeiten, die eine umfassende Sozialisationshilfe benötigen, um eine selbstständige Lebensführung zu erreichen bzw. sich gesellschaftlich zu integrieren;
•  Junge Menschen, die aufgrund von Herkunft und Sozialisation gegenüber Gleichaltrigen benachteiligt sind und eine umfassende Sozialisationshilfe benötigen, um eine selbständige Lebensführung zu erreichen bzw. sich gesellschaftlich zu integrieren;
•  Junge Menschen mit mehrfachen sozialen bzw. individuellen Problemlagen, die einer beruflichen Integration entgegenstehen;
•  Junge Menschen, die mehrere Maßnahmen der Arbeitsförderung seitens der Arbeitsagenturen oder Träger der Grundsicherung durchlaufen haben und auf diesem Wege eine berufliche Integration auch in Zukunft mit großer Wahrscheinlichkeit nicht erreichen;
•  Junge Menschen in prekären bzw. ungesicherten Wohnverhältnissen und häufig ungesichertem Grundbedarf, die einer sozialpädagogischen Unterstützung bedürfen.

 

Zu 2:

Redaktionelle Folgeregelung

 Zu 3:

Mit der Regelung wird klargestellt, dass die Angebote der Jugendsozialarbeit für die Zielgruppe der integrationsgefährdeten jungen Menschen Vorrang gegenüber den Eingliederungsleistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende haben.

 

Änderungen im SGB II:

Zu 1:

Mit den Änderungen wird klargestellt, dass die Vermittlungsaufgaben, Eingliederungsleistungen und Sanktionsregelungen der Grundsicherungsstellen ab dem Zeitpunkt, ab dem erwerbsfähige Hilfebedürftige die vorrangigen Leistungen der Jugendsozialarbeit gem. § 13 Abs. 4 SGB VIII neu erhalten, nicht mehr zur Anwendung kommen. Damit wird zum einen verhindert, dass Zuständigkeitslücken zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende und der Jugendhilfe entstehen, insofern als die Eingliederungsarbeit der Grundsicherungsstellen erst zu dem Zeitpunkt ausgesetzt wird, zu dem die Jugendämter mit ihrer Hilfeleistung beginnen.

Zum anderen wird vermieden, dass es eine doppelte und womöglich widersprüchliche Betreuung der jungen Menschen gibt. Für den Personenkreis der integrationsgefährdeten Jugendlichen gem. § 13 Abs. 4 SGB VIII kommen insofern vorrangig und umfassend die Hilfen der Jugendsozialarbeit zum Tragen. Dabei soll nicht ausgeschlossen werden, dass die Leistungen der Jugendsozialarbeit analog der Eingliederungsleistungen nach SGB II erbracht werden können. Um das notwendige Zusammenwirken der beiden Behörden sicherzustellen, werden die Arbeitsagenturen an der Hilfeplanung (siehe oben) beteiligt.

 

Zu. 2:

Um ein abgestimmtes Zusammenwirken von Jugendhilfe und Grundsicherungsstellen bei der Eingliederung von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen unter 25 Jahren zu befördern, ist eine Beteiligung des örtlichen Jugendhilfeträgers beim Abschluss von Eingliederungsvereinbarungen vorgesehen. Entsprechendes gilt für den Fall, dass die Eingliederungsvereinbarung durch Verwaltungsakt ersetzt wird.

 

Zu 3:

An den Aufwendungen für die Leistungen der Jugendsozialarbeit gem. § 13 Abs. 4 SGB VIII sollen sich die Bundesagentur für Arbeit bzw. die Grundsicherungsträger mit (noch näher zu bestimmenden) pauschalen Anteilen beteiligen. Die Hilfen nach § 13 Abs. 4 SGB VIII sind auch darauf ausgerichtet, die Erwerbsteilhabe junger Menschen zu befördern, hierauf aber nicht beschränkt. Mit der vorgesehenen Beteiligung werden Aufwendungen für die Durchführung von Maßnahmen abgegolten, die von den Grundsicherungsträgern bzw. Arbeitsagenturen für diese jungen Menschen zu erbringen wären. Schulische Angebote sollen hingegen nicht mitfinanziert werden.

Änderung im SGB III:

Es wird eine Parallelvorschrift im SGB III eingefügt.

 

2. Doppelte Ausgrenzungslogik bei den Sanktionen von jungen Menschen auflösen

2.1. Einleitung

Die Sanktionsbestimmungen des SGB II weisen an der Schnittstelle zur Jugendhilfe eine doppelte Ausgrenzungslogik auf, die es unbedingt aufzulösen gilt. Im Jahr 2008 wurden 250.000 Sanktionen gegenüber erwerbsfähigen Hilfebedürftigen unter 25 Jahren ausgesprochen. Das SGB II sieht bei Jugendlichen schärfere Sanktionsregelungen als bei Erwachsenen vor. Bei Pflichtverstößen wie etwa der Weigerung eine Eingliederungsvereinbarung abzuschließen oder an einer Maßnahme teilzunehmen, werden die komplette Regelleistung gestrichen und nur noch die Unterkunftskosten ausgezahlt. Bei einem wiederholten Pflichtverstoß binnen Jahresfrist fallen auch die Unterkunftskosten weg. Nicht selten bringen Sanktionen Jugendliche dazu, sich im positiven Sinne zu bewegen, z. B. doch eine Arbeitsstelle anzunehmen; manchen Jugendlichen sind die Sanktionen auch gleichgültig. Daneben gibt es aber auch einen kleineren Teil von sanktionierten Jugendlichen, die mit den Sanktionen unter schwierigen sozialen Verhältnissen leben, z. B. von akuter Wohnungslosigkeit bedroht und mit großem persönlichen Leidensdruck konfrontiert sind.

Diesen Jugendlichen fehlt das erforderliche Selbsthilfepotenzial, um sich aus eigener Kraft aus ihrer Lebenskrise zu befreien und wieder den Anforderungen des SGB II stellen zu können.

Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge^[8] und der Kooperationsverbund Jugendsozialarbeit haben sich dafür ausgesprochen, dass die Jugendhilfe eine letzte Auffangmöglichkeit für junge Menschen schaffen müsse, die infolge von Sanktionen in Notlage geraten. Die Jugendämter sehen sich allerdings meist ebenfalls nicht in der Zuständigkeit, die durch Sanktionen eines anderen Sozialleistungssystems in eine Notlage geratenen Jugendlichen wiederum aufzufangen und befürchten durch eigene Aktivitäten die Bestimmungen des SGB II zu unterlaufen. Auch rechtlich ist eine Zuständigkeit der Jugendhilfe bei den gegebenen gesetzlichen Bestimmungen fraglich.^[9]

Es bedarf im SGB II dringend einer Flexibilisierung der Sanktionsregelungen für junge Menschen, um vor Ort auf den Einzelfall abgestimmte und angemessene Reaktionsmöglichkeiten zu ermöglichen und das Gesamtziel der Eingliederung weiterverfolgen zu können. Außerdem wird in der Jugendhilfe regelmäßig zu prüfen sein, ob von Sanktionen betroffene Jugendliche zu dem Personenkreis der integrationsgefährdeten Jugendlichen gem. § 13 Abs. 4 SGB VIII gehören.

 

2.2. Vorschlag für Gesetzesänderungen:

Änderungen im SGB II:

1.

In § 31 SGB II werden Absatz 5 und Absatz 6 Satz 3 aufgehoben.

 

2.

§ 31 Abs. 3 S. 6 SGB II wird wie folgt gefasst:

„Bei einer Minderung des Arbeitslosengeldes II um mehr als 30 vom Hundert der nach § 20 maßgeblichen Regelleistung soll der zuständige Träger in angemessenem Umfang ergänzende Sachleistungen oder geldwerte Leistungen erbringen.“

 

2.3. Begründung:

Änderungen im SGB II:

Zu1:

Die Sanktionsregelungen gem. § 31 SGB II sollen abgemildert werden, indem die speziellen Regelungen für junge Menschen entfallen.

 

Zu 2:

Um die Existenzsicherung zu gewährleisten und soziale Notlagen zu vermeiden, sollen Sachleistungen erbracht werden, wenn das Arbeitslosengeld um mehr als 30% abgesenkt wird.

 

Berlin, im Juli 2010

 

 

Ansprechpartnerin:

Tina Hofmann, Referentin für Jugendsozialarbeit im PARITÄTISCHEN Gesamtverband, e-mail: jugendsozialarbeit@paritaet.org; Tel.: 030/24636-325